Evaluatie van het steunprogramma van de Afrikaanse Unie

Het ondersteuningsprogramma van de Afrikaanse Unie werd in 2018 gelanceerd en heeft tot doel de Commissie van de Afrikaanse Unie te ondersteunen bij het realiseren van gedeelde prioriteiten tussen Groot-Brittannië en Afrika.

Sinds haar oprichting in 2001 heeft de Commissie van de Afrikaanse Unie (AUC) geholpen om escalatie van conflicten op het continent te voorkomen, regionale, duurzame economische groei te ontsluiten en een effectief migratiebeleid in de lidstaten te bevorderen. Haar vermogen om deze sectoren op een duurzame manier te beïnvloeden wordt echter belemmerd door capaciteitsbeperkingen.

De FCDO ondersteunt de AUC via het African Union Support Program (AUSP), een interventieprogramma van £ 5 miljoen dat loopt van 2018 tot 2021. De AUSP zorgt voor gerichte capaciteitsontwikkeling en helpt de AUC de doelstellingen te verwezenlijken die zijn uiteengezet in 2063 Agenda en Kagame-hervormingen. Het richt zich op vier beleidsterreinen:

Het versterken van systemen voor conflictpreventie en vroegtijdige waarschuwing op een manier die in overeenstemming is met de mensenrechten, en het opbouwen van banden tussen de vredes- en veiligheidsarchitectuur van de AUC en regionale actoren (geïmplementeerd door de Wereldbank, het VN-Bureau van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten, UNITAR en het VN-departement voor vredeshandhaving Activiteiten).
Verbetering van de verkiezingsondersteuning en -waarneming door steun aan de eenheid Democratie en Verkiezingsbijstand binnen het Departement voor Politieke Zaken (uitgevoerd door het Electoraal Instituut voor Duurzame Democratie in Afrika).
Het bevorderen van wederzijdse welvaart en economische groei door samen te werken met het Ministerie van Handel en Industrie en het Africa Trade Policy Centre van de Economische Commissie voor Afrika van de VN (geïmplementeerd door het Overseas Development Institute).
Versterking van coherent migratieonderzoek en -beleid in de lidstaten via het Migration Policy Framework for Africa – MPFA (geïmplementeerd door Torchlight).

Evaluatiedoelstellingen en aanpak

Ecorys heeft de opdracht gekregen om een onafhankelijke evaluatie van de AUSP uit te voeren, waarbij de prestaties van het programma worden beoordeeld aan de hand van de doelstellingen en de ontwikkeling van de capaciteit van de AUC.

Bij de evaluatie wordt gebruik gemaakt van een op theorie gebaseerde aanpak om te beoordelen of de verandering plaatsvindt zoals verwacht. We analyseren al het bewijsmateriaal aan de hand van een op maat gemaakt Organizational Capacity Assessment Framework dat ons in staat stelt te onderzoeken of de capaciteitsbarrières waarop de AUSP zich richt het meest relevant zijn en te beoordelen in welke mate er verandering plaatsvindt. Om de bijdrage van de FCDO-investeringen te meten, maken we gebruik van de Intermediate Capacity Outcomes van de Wereldbank, die ons in staat stellen te begrijpen of de AUSP de capaciteit van de AUC heeft vergroot in termen van bewustzijn, kennis en vaardigheden, implementatiekennis en netwerken.

Basislijn beoordeling

In december 2019 werd in Addis Abeba een nulmeting uitgevoerd met vertegenwoordigers van de AUC, partners en externe netwerken. De belangrijkste bevindingen zijn uiteengezet in onze Beleidsnota en hieronder samengevat:

• De AUSP versterkt de capaciteit van de AUC op meerdere dimensies. Een Senior Investment Expert heeft deskundig advies gegeven tijdens de onderhandelingen over de African Continental Free Trade Agreement (AfCFTA). Het programma heeft de AUC ook ondersteund bij het inzetten van een selectie waarnemers bij verkiezingen over het hele continent en om te bepalen of de omstandigheden geloofwaardig zijn aan de hand van gegevens die vóór de verkiezingen worden beoordeeld.

• De AUSP is geen homogeen programma en legt ook geen rigide model op aan de AUC. Door haar aanpak op elk van de beleidsterreinen af te stemmen, beschikt zij over de flexibiliteit die nodig is om in te spelen op de opkomende capaciteitsbehoeften. Niettemin vallen veel kwesties die verband houden met de structuur, het leiderschap en de besluitvormingssystemen van de AUC, en de institutionele context waarin zij opereert, buiten de opdracht van het programma, maar kunnen toch een cruciaal effect hebben op het bereiken van de resultaten.

• De beoogde impact van de AUSP, zoals verwoord in de Theory of Change, is sterk afhankelijk van veranderingsmechanismen buiten de directe invloed van het programma. Om ervoor te zorgen dat de AUSP een erfenis krijgt, zou bij toekomstige programmering kunnen worden overwogen om regionale actoren in te zetten. Op het gebied van de handel zou dit onder meer kunnen bestaan uit het helpen vestigen en opbouwen van de legitimiteit van het AfCFTA-secretariaat in Ghana. Voor migratie betekent dit dat we met de lidstaten moeten samenwerken om nationale kaders voor migratiebeheer te testen, aan te passen en te implementeren in overeenstemming met de MPFA. Voor verkiezingen kan dit inhouden dat er wordt samengewerkt met verkiezingsbeheersorganen om hervormingen door te voeren als reactie op de aanbevelingen van de verkiezingswaarnemingsmissie van de AU (AUEOM).

Middellijn beoordeling

In mei 2020 hebben we een midline assessment uitgevoerd om de ontwikkelingen sinds het basisscenario te beoordelen, inclusief de respons op Covid-19:

• Opmerkelijke resultaten zijn onder meer de goedkeuring van een M&E-raamwerk voor de MPFA, een belangrijke onderneming die de inspanningen van meerdere AUC-afdelingen samenbracht. Als het succesvol wordt geoperationaliseerd, zal het belangrijke output- en resultaatgegevens gaan opleveren om resultaatgerichte monitoring, planning en budgettering in het migratiebeleid te stimuleren.

• Covid-19 heeft kansen en uitdagingen gecreëerd voor de AUSP, die zich goed heeft aangepast en relevant blijft. Het verminderde internationale reizen heeft ertoe geleid dat een kritische massa van het AUC-personeel toegankelijker is geworden en een efficiëntere besluitvorming mogelijk heeft gemaakt. Dankzij het flexibele ontwerp van de AUSP konden financiering en activiteiten een nieuwe bestemming krijgen. De geplande trainingen op het gebied van beleggingsbeleid zullen online worden geplaatst en FCDO heeft onderzoek laten doen naar de gevolgen van Covid-19 voor investeringen. De annulering van AUEOMs heeft een verschuiving noodzakelijk gemaakt in de ambitie van de AUSP om verkiezingswaarnemingen op lange termijn te ondersteunen, en het programma helpt nu de Eenheid voor Democratie en Electorale Bijstand om landen te ondersteunen die ervoor kiezen om tijdens de pandemie door verkiezingen te navigeren.

• De pandemie versterkt nu al de politieke belangstelling voor de AfCFTA, die nu als cruciaal wordt beschouwd voor het stimuleren van regionaal herstel. Het helpt ook het bewustzijn te vergroten van de verbanden tussen migratie, mobiliteit, lockdowns en transmissies. Er bestaat extra bezorgdheid dat afgelaste verkiezingen en AUEOMs tot spanningen en conflicten zouden kunnen leiden. Covid-19 kan ook resulteren in verminderde investeringen in de AUC in een tijd waarin economieën waarschijnlijk in een recessie belanden en de veiligheidsproblemen waarschijnlijk zullen worden verergerd. De financiering van FCDO via de AUSP blijft daarom belangrijker dan ooit, en de komende werkzaamheden op het gebied van conflictpreventie, inclusief de manier waarop Covid-19 wordt geïntegreerd in systemen voor vroegtijdige waarschuwing, komen bijzonder op het juiste moment.

• De detachering van deskundigen door de AUSP is zowel noodzakelijk als zeer gewaardeerd door de AUC. Ze helpen ervoor te zorgen dat het werk op tijd wordt afgeleverd, nieuwe ideeën te implanteren en afdelingen nieuw leven in te blazen. Het biedt echter geen oplossing voor de fundamentele uitdaging van het personeelstekort dat zal blijven bestaan als de uitzendingen eindigen. Gezien de aanwervingsstop die door het hervormingsproces van de AU is ingevoerd, is het belangrijk ervoor te zorgen dat er robuuste exitstrategieën zijn om vaardigheden in bestaande systemen op te nemen en AUC-personeel in staat te stellen de verantwoordelijkheden van gedetacheerden op zich te nemen.

De eindevaluatie zal plaatsvinden van februari tot en met april 2021.